Apper er omfattet av kravene
Regelverket stiller krav til universell utforming av mange applikasjoner (apper) til mobil og nettbrett. Kravene gjelder for apper som krever tilkobling til internett minst én gang etter nedlasting for å fungere etter sitt formål. Eksempler er mobilbank, og appene til Ruter, Vipps, Finn, SAS, Posten og Yr.
En juridisk vurdering av om applikasjoner (apper) til nettbrett og mobil er omfattet av regelverket om universell utforming av ikt, ble utført av Advokatfirmaet Hjort DA, på oppdrag fra Difi i 2014. Notatet gir fremdeles uttrykk for gjeldende rett.
Notatet er publisert for å synliggjøre at kravene også gjelder for apper, og grunnlaget for denne konklusjonen. Det tar for seg apper i skole- og utdanningssektoren spesielt. Resultatet av vurderingen er likevel gyldig for alle apper som trenger internett for å fungere etter at de er lastet ned.
Vi gjør oppmerksom på at nummereringen av bestemmelsene i loven er endret etter at notatet ble skrevet. Plikten til universell utforming av ikt følger nå av §§ 17 og 18 jf. § 36. Loven har også endret navn til likestillings- og diskrimineringsloven.
1. Innledning
Advokatfirmaet Hjort DA leverte 27. mai 2014 en juridisk utredning til Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) om universell utforming av ikt i skole- og utdanningssektoren. Bakgrunnen for utredningen var at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt Difi i oppdrag å foreta en konsekvensutredning av å gjøre plikten til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 og tilhørende forskrift gjeldende for skole- og utdanningssektoren.
I tillegg til en juridisk utredning, skal konsekvensutredningen også omfatte en samfunnsøkonomisk analyse. Den 29. september 2014 leverte Oslo Economics en samfunnsøkonomisk utredning av å gjøre plikt til universell utforming av ikt gjeldende for utdanningssektoren til Difi.
Difi ba 30. september 2014 Hjort utarbeide et notat som utreder og tar stilling til om forskrift om universell utforming av ikt-løsninger avgrenser mot applikasjoner, eller om applikasjoner faller innenfor forskriftens tekniske virkeområde.
Difi skriver følgende om problemstillingen som ønskes utredet:
Digitale læringsressurser utgjør en samlebetegnelse på flere ikt-løsninger i skole- og utdanningssektoren. Digitale lærebøker, nettsider med læringsinnhold og applikasjoner med pedagogisk læringsformål er eksempler på ikt-løsninger som faller innenfor betegnelsen digital læringsressurs. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt dtl. § 14 med tilhørende forskrift skal gjøres gjeldende i skole- og utdanningssektoren, ser Difi at det er behov for å gjøre en nærmere vurdering av hvilke digitale læringsressurser som faller innenfor forskriftens virkeområde.
Oppdraget ble nærmere presisert i et møte med Difi 7. oktober 2014.
2. Nærmere om problemstillingen
Stadig flere digitale læringsressurser utvikles i dag som applikasjoner. Difi ønsker i denne sammenheng at det skrives et notat om forskrift om universell utforming av ikt-løsninger avgrenser mot applikasjoner, eller om applikasjoner faller innenfor forskriftens tekniske virkeområde.
Oppdraget går ut på å vurdere om applikasjoner er omfattet av forskriftens tekniske virkeområde. Kravene til universell utforming gjelder bare for nettløsninger og automater, jf. forskriften § 2 første ledd siste punktum. Applikasjoner kan ikke anses som automater i forskriftens forstand. Spørsmålet er derfor om applikasjoner kan anses som en "nettløsning", slik dette er definert i forskriften § 3 bokstav d.
For at kravene i forskriften skal gjelde må ikt-løsningen være rettet mot allmennheten, og ikt-løsningen må underbygge virksomhetens alminnelige funksjon og være en del av virksomhetens hovedløsning. Vi oppfatter at vi i dette notatet ikke skal utrede om applikasjoner kan oppfylle disse vilkårene. For øvrig har vi i vår utredning fra 27. mai 2014 sett nærmere på i hvilken grad ulike typer av ikt-løsninger i skole- og utdanningssektoren kan anses å være rettet mot allmennheten, og det vises for så vidt til omtalen der.
Difi har i oppdragsbeskrivelsen særlig rettet oppmerksomhet mot digitale læringsressurser. Dette kan ha sammenheng med at rapporten fra Oslo Economics anbefaler at digitale læringsressurser, ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering, ikke bør omfattes av en eventuell plikt til universell utforming i utdanningssektoren.
Vi vil påpeke at vi finner dette skillet mellom digitale læringsressurser og andre ikt-løsninger som virksomheter i skole- og utdanningssektoren benytter, kunstig i et rettslig perspektiv. Så fremt vilkårene i forskriften er oppfylt, vil ikt-løsningen i utgangspunktet være omfattet av forskriftens krav. Sondringen mellom nettsider, digitale læringsplattformer og digitale læringsressurser har ingen rettslig forankring, men er mer en praktisk inndeling av ulike måter utdanningsinstitusjoner kan tilby, og formidle, sine tjenester på.
Rettslig sett har det derfor ingen betydning om ikt-løsningen er betegnet digital læringsressurs, digital læringsplattform eller noe annet. Det avgjørende er om ikt-løsningen faller innenfor forskriftens anvendelsesområde slik at forskriftens krav til universell utforming gjelder.
I vår utredning av 27. mai 2014 så vi på ulike typer av nettløsninger som benyttes i skole- og utdanningssektoren isolert sett kan anses som hovedløsninger rettet mot allmennheten. Vår konklusjon er gjengitt slik i punkt 2 i utredningen:
Skoler og utdanningsinstitusjoner er virksomheter som er rettet mot allmennheten. Når institusjonene tilbyr sine tjenester ved bruk av hjemmesider, digitale læringsplattformer og digitale læringsressurser, må disse ikt-løsningene trolig også anses rettet mot allmennheten.
Når det gjaldt de digitale læringsressursene, mente vi at spørsmålet om de kan anses rettet mot allmennheten "beror formodentlig i stor grad på hvordan disse nettløsingene tilbys og i hvilken grad de er en integrert del av det alminnelige undervisningstilbudet." Vår vurdering gjaldt digitale læringsressurser som benyttes av "utdanningsinstitusjonene" som en del av institusjonenes samlede tilbud.
Spørsmålet var med andre ord om skoler og utdanningsinstitusjoner kan anses som pliktsubjekt etter forskriften når de benytter digitale læringsressurser for å informere om eller tilby sine tjenester. Vi vurderte ikke om de digitale læringsressursene som sådan kan anses å være omfattet av forskriftens krav. Vi vurderte heller ikke hvilke typer av digitale læringsressurser plikten eventuelt gjelder for.
På denne bakgrunn vil vi i det følgende se nærmere på om applikasjoner kan anses som en "nettløsning" etter forskriften § 3 bokstav d.
3. Om applikasjoner kan anses som nettløsning
3.1 Ikt-løsning
Den alminnelige plikten til universell utforming av ikt følger av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13. Lovens § 14 inneholder en særregulering av plikten til universell utforming av ikt-løsninger, og har til hensikt å konkretisere den generelle plikten i § 13. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 første ledd definerer ikt slik:
Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi (ikt) menes teknologi og systemer av teknologi som anvendes til å uttrykke, skape, omdanne, utveksle, lagre, mangfoldiggjøre og publisere informasjon, eller som på annen måte gjør informasjon anvendbar.
Denne definisjonen er språklig sett svært vid, og er ikke knyttet til noe spesielt anvendelsesområde. I forarbeidene til bestemmelsen uttales det:
Hva som skal forstås som ikt, bør omtales uten å gi en uttømmende konkretisering av anvendelsesområdene. En uttømmende konkretisering av anvendelsesområdene gir en betydelig risiko for at den teknologiske utviklingen vil løpe fra lovbestemmelsens innhold og formål, og dermed skape et behov for stadige lovendringer. Liknende betraktninger gjelder også i forhold til å beskrive den form informasjonen fremstår ved hjelp av, eksempelvis tall, tekst, symboler etc. Konkretisering av informasjonens form bør derfor unngås.
Definisjonen av ikt er såkalt teknologinøytral, noe som var et bevisst valg fra lovgivers side:
Den teknologiske utviklingen tilsier at ikt bør defineres ut fra funksjonalitet og ikke teknologityper. Dermed unngår en at definisjonen stadig må endres fordi den blir utdatert som følge av raske teknologiske endringer.
Det har altså vært et formål med definisjonen av ikt at den skal ta høyde for den teknologiske utviklingen, både når det gjelder anvendelsesområder og teknologityper.
3.2 Nettløsning
Den nærmere avgrensningen av pliktens tekniske og saklige virkeområde er fastsatt i forskriften. Det fremgår av forskriften § 2 første ledd siste punktum at den bare gjelder for nettløsninger og automater. Denne avgrensningen er i høringsnotatet begrunnet på følgende måte:
Det er god dekning når det gjelder internasjonale standarder for universell utforming på dette ikt-området, og disse løsningene er mest brukt og berører derfor flest mennesker. Det er tatt hensyn til at loven ikke skal påføre virksomhetene urimelige økonomiske byrder.
Og:
Disse områdene vurderes å være viktigst for likeverdig samfunnsdeltagelse for personer med nedsatt funksjonsevne og det er på disse områdene det finnes internasjonalt utbredte standarder for universell utforming.
Nettløsninger er definert slik i forskriften § 3 bokstav d:
Formidling av informasjon eller tjeneste som er tilgjengelig i nettleser eller tilsvarende, tilgjengelig via en URI (Uniform Resource ldentifier) og som benytter http-protokollen (Hypertext Transfer Protocol) eller tilsvarende for å tilgjengeliggjøre innhold.
Definisjonen knytter seg til "formidling" av informasjon eller tjeneste, og bestemte måter å "tilgjengeliggjøre" innhold på. Allerede begrepet "nettløsning" indikerer at det er tale om løsninger for tilgjengeliggjøring eller formidling av innhold fra nettet. Valget av standard som skal følges for utformingen understreker dette. For nettløsninger fastsetter forskriften § 4 første ledd de kravene som nettløsninger skal utformes i samsvar med:
Nettløsninger skal minst utformes i samsvar med standard Web Content Accessibility Guidelines 2.0 (WCAG 2.0)/NS/ISO/IEC 40500:2012, på nivå A og AA med unntak for suksesskriteriene 1.2.3, 1.2.4 og 1.2.5, eller tilsvarende denne standard.
I høringsnotatet er valg av standard eller krav begrunnet slik:
For nettløsninger er standarden WCAG 2.0 valgt. WCAG er en veletablert standard som har ligget til grunn for europeisk og norsk arbeid på området i snart ti år. Versjon 2.0 er siste versjon, fra desember 2008, og gjør blant annet standarden mer teknologinøytral, slik at den ikke stiller krav til en spesiell type format eller teknologiløsning som kan være uheldig sett fra et konkurransepolitisk ståsted. Standarden er oppbygd med fire hovedprinsipper, som understøttes av i alt 12 retningslinjer og 61 testbare suksesskriterier.
De fire WCAG 2.0 prinsippene for tilgjengelig innhold på nett fokuserer på hvordan nettsider kan utformes for å sikre et grensesnitt som gjør siden tilgjengelig for flest mulig, med eller uten spesialutstyr.
Det sentrale er med andre ord å stille krav til utformingen, for å sikre at grensesnittet gjør innholdet på nett tilgjengelig for flest mulig.
Kravene til universell utforming gjelder ikke selve programvaren som brukes for å vise innhold fra internett, men fokuserer på utformingen av grensesnittet som benyttes for å vise innhold fra nettet, jf. begrepet "Web Content" i standarden.
Definisjonen av nettløsning i forskriften § 3 bokstav d avgrenser ikke mot ulike typer grensesnitt eller plattformer. Definisjonen er tvert i mot vid, og ikke begrenset til bestemte typer av nettbasert innhold. Så lenge informasjonen formidles eller tilgjengeliggjøres fra internett på den måten som er beskrevet i definisjonen, spiller det ingen rolle hvilket grensesnitt innholdet vises i eller hvilken plattform innholdet vises på. Dette betyr at også mobile grensesnitt er omfattet, for eksempel en nettside som vises på en mobiltelefon eller et nettbrett.
3.3 Applikasjoner
Applikasjoner, eller apper, er betegnelsen på en programvareløsning som normalt lastes ned og installeres enten på pc/Mac, mobiltelefon eller nettbrett. Utviklingen av applikasjoner for mobile enheter har medført at begrepet "apper" i dag normalt brukes om programvareløsninger for smarttelefoner og nettbrett.
Apper utvikles i dag for en rekke ulike typer tjenester og behov. Apper er gjerne spesialtilpasset mobile enheter og kan benytte den mobile enhetens funksjoner, som for eksempel mobiltelefonens GPS- eller kamerafunksjon.
Som programvareløsning er en app i seg selv ikke omfattet av forskriften, på lik linje med programvareløsninger for pc/Mac. En app kan imidlertid benytte nettet for å formidle eller tilgjengeliggjøre innhold. Spørsmålet er om informasjonen eller tjenesten som applikasjonen formidler er å anse som en nettløsning.
Definisjonen av nettløsning i forskriften § 3 bokstav d avgrenser som nevnt ikke mot bestemte typer av grensesnitt eller typer av nettbasert innhold. Det avgjørende er om informasjonen formidles eller tilgjengeliggjøres på den måten som beskrevet i definisjonen.
Applikasjoner er ikke spesielt nevnt i forarbeidene til loven eller i høringsnotatet til forskriften. Dette kan ha sammenheng med at utviklingen i bruken av apper på mobile enheter har blitt mer og mer vanlig først de siste årene. Det er uansett ingen holdepunkter verken i forarbeidene eller i høringsnotatet for at nettinnhold som tilgjengeliggjøres gjennom en applikasjon for mobile enheter skal være unntatt fra forskriftens anvendelsesområde.
Formålet med reglene om universell utforming er å bedre forutsetningene for at mennesker med nedsatt funksjonsevne kan delta i samfunnslivet på lik linje med andre, og å sikre en likeverdig og ikke-stigmatiserende tilgjengelighet for flest mulig uavhengig av funksjonsevne. Muligheten for samfunnsdeltakelse for de aktuelle målgruppene er således det sentrale formålet bak reglene om universell utforming. Dette formålet vil måtte tillegges stor vekt ved tolkningen av bestemmelsene i loven og forskriften.
Avgrensningen av virkeområdet i forskriften ble foretatt ut fra en vurdering av hvilke områder som var viktigst for likeverdig samfunnsdeltakelse for personer med nedsatt funksjonsevne. I tillegg ble det lagt vekt på at det var etablert internasjonalt utbredte standarder for universell utforming.
En stadig større del av tilbud og tjenester tilbys gjennom ulike typer av nettløsninger gjennom nye typer grensesnitt. En virksomhet som har en ordinær nettside for visning på pc/Mac, har ofte utviklet en applikasjon for mobiltelefon/nettbrett der den samme informasjonen eller tjenesten gjøres tilgjengelig eller tilbys.
Nettbank er ett eksempel. En rekke banker har utviklet applikasjoner for mobiltelefoner og nettbrett som gjør det mulig å benytte den samme tjenesten gjennom en applikasjon tilpasset disse plattformene. For å benytte denne tjenesten, kreves det at enheten har tilgang til internett enten over mobilnettet eller trådløst internett. Informasjonen eller tjenesten formidles og tilgjengeliggjøres altså gjennom nettet. Andre eksempler er bestilling av ulike tjenester og produkter på nett, for eksempel kinobilletter eller billetter for kollektivtransport, som ofte kan gjøres fra mobiltelefonen gjennom en spesialtilpasset app.
Utviklingen går altså i retning av at applikasjoner for mobile enheter brukes som et supplement til eller som erstatning for ordinære nettløsninger utformet for pc/Mac. På denne måten utvides den virtuelle arenaen til også å omfattet mobile enheter. Hensynene bak reglene om universell utforming tilsier klart at denne typen løsninger bør være omfattet av kravene i forskriften.
Den standarden som er valgt, WCAG 2.0, gjelder "Web Content". Standarden er ikke spesielt utviklet for mobile grensesnitt. Enkelte retningslinjer er derfor ikke nødvendigvis relevante. Samtidig er standarden ment å være anvendelig på nettinnhold uavhengig av teknologien som brukes for å vise innholdet, og skal gjelde for alle typer av nettbasert innhold.
At ikke alle retningslinjene i standarden vil passe på alle typer grensesnitt, betyr ikke at retningslinjene for øvrig eller prinsippene bak disse ikke kommer til anvendelse. Til sammenligning skal standardene for automater gjelde en rekke ulike typer av automater. Kravene er generelt utformet og omfattende. Ikke alle disse kravene vil passe på alle typer automater. Det er altså ikke en forutsetning for å være omfattet av forskriftens krav at samtlige retningslinjer i standarden er relevante.
Det har vært hevdet at standarden ikke er tilstrekkelig til å sikre universelt utformete mobile grensesnitt. Dette er imidlertid ikke et argument for at mobile grensesnitt er unntatt fra forskriftens anvendelsesområde. Standarden som er valgt er en minimumsstandard, og i utgangspunktet kun retningsgivende. Forskriftens krav kan være oppfylt også ved at utformingen oppfyller "tilsvarende" standarder, jf. forskriften § 4 første ledd.
4. Konklusjon
Vår konklusjon er etter dette at dersom en applikasjon formidler eller tilgjengeliggjør innhold fra nettet på den måten som er beskrevet i forskriften § 3 bokstav d, vil det være tale om en nettløsning i forskriftens forstand. I praksis antar vi at alle web-baserte applikasjoner vil måtte anses som en nettløsning.
Hvorvidt nettløsningen er omfattet av kravene i forskriften, beror da på, for applikasjoner som for andre nettløsninger, om nettløsningen underbygger virksomhetens alminnelige funksjon, og er en hovedløsning rettet mot eller stillet til rådighet for allmennheten, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 tredje ledd og forskriften § 2 første ledd.
5. Referanser
- Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) punkt 10.5.6.2
- Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side punkt 10.5.4.2
- Høringsnotat 5. november 2012 fra daværende Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet kapittel 1
- Se bl.a. høringsuttalelsen fra Funka Nu